摘要：近年来，我国城市空间增长和城市土地开发呈外延平面式扩张趋势，忽视了内涵立体的综合开发与利用，带来土地的低效率；同时城市化进程的盲目性也引起了人们对耕地危机的关注。因此，城市增长的核心问题可以归结为土地利用的问题。本文从城市理性增长的视角，探讨我国土地利用规划的控制。

关键词：城市理性增长；土地利用规划；定位

 一、土地利用规划与城市扩张控制

近年来，随着经济发展和人口向城市集中，城市开始盲目扩张和无序发展，不仅破坏了大量的农地、森林、湿地及环境脆弱区域，人们的生活质量也随之下降。城市土地的可持续利用，不仅仅是城市内部的问题，还包括城市周围的环境，正是对城市蔓延带来的土地问题的深切关注，使得理性增长运动不断发展。城市增长离不开土地生产要素，城镇建设用地指标通过编制土地利用总体规划来安排。因此，城市增长直接受到建设用地指标的控制，也就是说土地利用总体规划制约和引导着城市增长。土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模过小，土地供给不能满足必要的土地需求，那么城市增长将受到土地因素的制约，为了用地，相关产业部门必然想尽办法甚至采用不正当手段取得建设用地指标，扰乱了土地管理秩序，严重损害土地利用总体规划的权威性;确定的城镇建设用地规模过大，虽然能够满足城市增长对土地的需求，但因此带来的土地粗放利用和城市周围大量良田减少的后果远甚于城市增长带来的利益，土地利用总体规划形同虚设。在城市的周围，大量农用地的存在不仅仅意味着耕地保护的要求，更多的是城市生态环境保护和生活环境质量提高的要求，城市增长占用城市周围的大量农用地对城市本身也是一种破坏。因此，土地利用总体规划的科学性直接关系到城市增长的速度和质量;城市增长的方式和内容是编制土地利用总体规划的重要依据。城市理性增长既是城市发展的需要，也是合理利用土地的需要。城市理性增长追求“土地的混合利用”和“保护开放空间、农地、自然景观和重要的环境敏感区”，包含了“两规”对城市增长和土地资源合理配置的双重要求，这是“两规”统一于“理性增长”理念的基础。“两规”统一于“理性增长”，要求在编制土地利用总体规划时充分考虑城市增长可能带来的各种土地问题，包括交通、住房等与土地利用有关的问题，并根据当地的生态承载力加以考虑，然后安排合理的城镇建设用地指标。在这一理念下，“两规”都以实现“城市理性增长”为出发点，基于城市理性增长的要求，城市用地主要集中在对存量土地的利用以及对土地容积率、建筑密度的提高，注重的是内涵式的土地利用。

二、基于城市理性增长理念的土地利用规划定位

土地利用结构是反映土地是否合理有效利用的一个重要指标，合理的土地结构能最大限度地发挥土地的经济效益、社会效益和生态效益。用地结构不仅表现为空间的不同组合关系和构成格局，而且也表现为时间上的演变过程。城市理性增长以“土地的混合利用”和“保护开放空间、农地、自然景观和重要的环境敏感区”为目标，意味着工业、商业和住宅用地的平衡分布，将工作、娱乐、休憩、商务和居民生活结合在一起，而不是将城市划分为单一的功能区;同时，城市发展必须在保护农田、开放空间、自然景观以及生态脆弱区的前提下进行。只有通过优化土地利用结构，将城市土地利用置于社会、经济和生态效益的目标下，综合安排各类各业用地，才能保证城市理性增长目标的实现。

1、通过土地利用规划促进土地结构的优化

    土地利用结构是反映土地是否合理有效利用的一个重要指标，合理的土地结构能最大限度地发挥土地的经济效益、社会效益和生态效益。用地结构不仅表现为空间的不同组合关系和构成格局，而且也表现为时间上的演变过程。城市理性增长以“土地的混合利用”和“保护开放空间、农地、自然景观和重要的环境敏感区”为目标，意味着工业、商业和住宅用地的平衡分布，将工作、娱乐、休憩、商务和居民生活结合在一起，而不是将城市划分为单一的功能区;同时，城市发展必须在保护农田、开放空间、自然景观以及生态脆弱区的前提下进行。只有通过优化土地利用结构，将城市土地利用置于社会、经济和生态效益的目标下，综合安排各类各业用地，才能保证城市理性增长目标的实现。

2、通过土地利用规划促进土地的集约利用

    城市理性增长要求节约土地，提高土地利用效率，减少对绿地的占用，并且可以降低公共设施成本。土地利用规划的实施无疑也是要实现这些目标，两者具有结合的基础。在我国，城市无限制扩张的趋势相当严重，这就需要制定良好的土地规划来控制城市增长。其中最重要的就是，规划的编制要考虑的是土地的承载能力和土地的适宜性，使保护地区的“生态基础设施”成为规划的优先考虑因素，不再以城市人口来确定城市用地扩张的数量指标。通过对现状建设用地的再开发，控制城市用地的增加。土地利用规划对建设用地指标的控制，不仅仅是数量的控制，还应该包含建设用地效益的内容，只有充分考虑了建设用地需求和供给之后，运用科学的方法确定城市用地规模，促进城市集约用地。

3、重视市场监控在城市理性增长中的作用

    商品经济体系中，土地是重要的资产，只有进入市场流动，才能实现土地的价值。城市理性增长的目标与市场是相悖的，市场经济与规划并不是不相容的。在市场经济制度框架内，规划是一种政府行为，是对市场失灵的一种纠正。通过土地利用规划来实现城市理性增长，同样可以运用市场的手段。由于城市理性增长采取强有力的手段控制城市的扩张，有可能导致地价和房价上涨等消极作用，建立完善的市场监控体系来消除这些影响是必不可少的。城市土地资源的优化配置离不开市场的作用，当土地供给有限时，垄断和投机极易形成，无法保证土地的有序流转。而通过市场体系的监测，可以充分运用价格机制调整需求和供给，使城市土地得到高效合理利用。在国外城市理性增长的实践中，特别注意市场监控技术和手段的运用，以此防止对城市增长进行管制带来的消极影响。

4、加强管制是城市理性增长的保障

    通过加强立法来完善管制体系促进城市理性增长，是国外土地规划得以高效实施的保障。实际上，美国的土地利用规划是各项土地利用活动的依据，并且具有法律效力，各州都有专门的委员会负责规划的编制、实施及监督。在我国，土地利用总体规划是进行土地用途管制的核心依据，直接关系到城市用地的扩张。但我国土地利用总体规划的法律地位还有很有待提高，特别是规划实施的保障措施需要加强。通过土地利用规划来管制城市用地的扩张，重要的是要保障管制措施的顺利实施，只有有效管制才能实现城市的理性增长。

三、结语

国外城市扩张的经历己经表明，如果不对城市增长进行管制，将带来一系列社会经济问题，影响土地资源可持续利用。因此，在城市化进程中，不能任由城市毫无限制的疯长，而应该采取措施对其蔓延、扩张进行有效管理。首先应该认识实施城市理性增长策略严格保护耕地的目的是为了保证国家粮食安全，并非限制城镇发展。其次，不盲目照搬国外城市理性增长实践的模式。国外城市理性增长不乏成功的案例，但均有其实施的特定背景。如果不顾我国国情照搬国外模式，反而不利于我国城市的理性增长。其三，加强土地管理工作，实施城市理性增长策略。充分结合我国土地管理工作的实践，通过建立完善的土地市场监测体系、通过公众参与制定严格的农地保护政策、制定发展管理政策和有效的执行管理措施等来实现城市的理性增长。

参考文献：

1、程如轩,李澄清.我国城市化水平的评价及预期分析[J].经济问题探索，2005(1)

2、储金龙,马晓冬,徐建刚等.南通地区城镇用地扩展时空特征分析[J].自然资源学报，2006 (1)